浅析中美清洁能源合作

  自奥巴马上台以来, 气候变化问题迅速上升为中美关系的焦点。无论是2009年11月奥巴马的访华之旅, 还是此前包括国务卿希拉里、商务部长骆家辉和能源部长朱棣文等在内的多位美国高官的来访, 以及2009年7月举行的首轮中美战略与经济对话, 气候变化和清洁能源合作都无一例外地成为主要议题之一。作为全球最大的两个碳排放国, 中美两国在清洁能源领域的合作备受瞩目。

 

  一、中美清洁能源合作的背景

 

  清洁能源是指不排放污染物或低污染的“环境友好型”能源, 它主要包括太阳能、风能、水能、生物质能、地热能、海洋能和氢能等可再生能源以及属于不可再生能源的核能。鉴于国际能源开发技术的进步, 利用洁净能源技术处理过的化石燃料因其污染程度显著降低, 一般也被列入清洁能源范畴。近年来, 清洁能源合作之所以成为中美关系中的重要议题, 主要是受到以下三个背景因素的影响。

 

  第一, 全球气候危机的日益加剧直接提升了清洁能源在两国关系中的重要性。一方面, 气候变化将对地球生态系统产生重大的负面影响, 最终影响到人类对土地、草原、森林、能源、水源等自然资源的开发利用, 甚至影响到人类自身的健康和安全。与此相应, 由气候变化引起的水和食物短缺、海平面上升、降水分布失衡不仅会导致大规模移民, 还会激起南方世界许多地区低劣度和高烈度战争的剧增。而对石油的不断依赖又引发了能源供应紧张, 这势必加剧各国对资源的争夺。① 气候变化已经与安全、和平政治事务并驾齐驱, 成为当前最重要的外交政策问题之一。另一方面, 作为当今世界最大的两个温室气体排放国, 中美在应对气候变化问题上扮演着关键角色, 有责任加强在减缓与适应气候变化问题上的合作。从历史累积排放量来看, 美国是目前全球最大的温室气体排放国, 其累积排放量占1850年以来与能源有关的二氧化碳排放量的29%, 而中国同期排放量只占8%。但是随着中国经济的繁荣, 其排放量将逐年递增。目前, 中美两国加在一起每年向大气排放的温室气体高达全球总量的40%以上。② 如果应对气候变化的严峻挑战能有解决办法, 那么中美两国的合作就至关重要。如果中美两国能成为向低碳和可持续性的全球经济战略转变的积极催化剂, 整个世界将在应对气候变化上迈出巨大的一步。美国和中国也将在各自的能源安全、环境保护以及确保本国人民经济繁荣方面更加接近。

 

  第二, 国际能源体系正处于转型之中, 清洁能源势必将成为下一代能源体系的主导因素。从人类社会发展史来看, 人类的能源利用经过了从柴薪时代到煤炭时代再到石油时代的转变。经过两次能源转型后形成的以石油、煤炭和天然气等化石能源为主导的能源体系极大地推动了人类社会的发展, 使得人类从农业文明过渡到工业文明并不断进步。但是随着时间的推移和国际能源消费量的大幅增加, 化石能源的不可再生性、地域分布不均衡性以及燃烧所带来的环境污染等难题也日渐突出。① 可以说,百余年后的国际能源体系演变遇到了结构性难题,进入了一个新的拐点。特别是在近年气候变化问题日渐突出的背景下, 欧洲、美国和日本等许多国家都将清洁能源/可再生能源作为未来能源替代和减排温室气体的主要战略举措, 并提出了宏大的发展目标。例如, 欧盟提出到2020年和2050年, 可再生能源占其能源消费的比例将分别达20%和50%;日本也设想到2050年可再生能源等替代能源将占其能源供应的50%以上;美国奥巴马政府计划在未来3年内将太阳能、风能和地热能等可再生能源产量增加一倍, 使其占美国电力比例由目前的8%提高到2012年的10%, 到2025年进一步提高到25%;中国则计划在2030年前后使包括水能在内的可再生能源占全国能源需求的20% -30%。② 各国除了在国内加大对清洁能源的投入和支持外, 无疑还需要开展国际清洁能源合作, 以求实现上述目标。

 

  第三, 中美两国均高度重视清洁能源的发展, 这为双方开展合作提供了条件。美国奥巴马政府把投资清洁能源产业作为提升经济竞争力的新引擎, 强调提高能源使用效率、发展绿色清洁能源、引领能源技术发展新潮、推动能源结构转型。中国政府也把清洁能源作为产业升级、改善生态环境和应对全球气候变化的重要途径, 在2006年提出“十一五”期间将单位GDP能耗降低20%③的基础上, 2009年11月又宣布到2020年使单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。同时, 通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动, 到2020年使中国非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右。④ 此外, 中国科技部《“十一五”国际科技合作实施纲要》也明确指出:“中国国际科技合作将以发展能源、水资源和环境保护技术为优先重点。在清洁能源方面, 中国将加强清洁煤技术, 石油、天然气的开采与综合利用技术的国际合作, 实施以我为主的风能、太阳能、生物质能等可再生能源国际合作计划, 推进清洁发展机制项目的国际合作。”⑤与此同时, 双方在清洁能源领域合作也互有需求。与发达国家相比, 中国在清洁能源利用、提高能效等方面还存在不小的差距, 在新能源开发、节能技术、核电、生物能源利用等方面也有不少需要解决的问题。而美国在核能和能源的充分利用、使用清洁煤技术、煤液化和汽化等方面则拥有相对优势, 可向中国提供先进的清洁能源技术, 这是双方合作的潜力所在。此外, 中国加大对清洁能源产业的投资, 具备庞大的生产能力和巨大的清洁能源市场, 这为美国企业提供了巨大商机。中国还是世界上最大的煤炭消费国, 其煤炭消费量相当于美国的2倍。因此,中美开展清洁能源合作不仅有利于美国经济和对华出口, 也有利于美国对中国减排市场的开拓。

 

  二、中美清洁能源合作的实践

 

  中美清洁能源合作早在两国建交之初就已经存在, 这体现在1979年8月28日签订的《中美水力发电与有关水资源利用的合作议定书》中。这期间,双方清洁能源合作也主要集中在水能领域, 其规模和成效都很有限。冷战结束后, 双方在清洁能源领域的交流与合作日渐活跃。1995年签订的《中美能源效率和可再生能源技术发展与利用合作议定书》为两国在该领域的合作提供了新的机遇。此后, 双方逐渐将能源与环保合作纳入同一轨道, 并分别签订了《中美能源和环境合作倡议书》(1997年)、《中国国家计划委员会和美国能源部关于和平利用核技术合作的意向性协定》(1997年)及《中国国家发展计划委员会和美国国家环保局关于清洁大气和清洁能源技术合作的意向声明》(1999年)等协定。这些协议均突出节能环保和清洁能源技术合作。

 

  进入新世纪, 中美双边清洁能源合作进一步加强。先是2000年4月中国科技部与美国能源部续签了《中美能源效率和可再生能源科技合作协定》,双方在新签署的《中美环境与发展合作联合声明》中强调“推广清洁能源和保护环境的共同意愿指导了双方过去的合作和联合计划” 。其后是2001年8月两国在北京举办了“中美清洁能源技术论坛” 。

 

  双方还于2003年发起了“中美气候变化工作组会议”, 并在同年签订了《美利坚合众国环境保护局和中华人民共和国国家环境保护局环境领域科学技术合作谅解备忘录》, 以加强两国在气候变化、环保与清洁能源领域的合作。2004年1月中美签署《2008年北京夏季奥运会清洁能源技术合作议定书》, 为双方在2008年北京奥运会清洁能源技术方面的合作建立了基本框架, 合作内容包括天然气高效利用、燃料电池、奥运村能源规划、绿色建筑示范、能源效率、洁净煤技术等。同年4 月签订的《双边能源政策对话谅解备忘录》为中美双方探讨清洁能源合作创造了一个新的机制化平台。2005年11 月, 中国能源部门与美国加利福尼亚州在北京举办了“能源领域合作圆桌会议” , 通过讨论加州清洁能源的成功经验探寻如何满足中国未来的能源需求, 双方还宣布建立“中国-加州清洁能源对话”机制, 以有效推动双方在清洁能源领域的更广泛合作。

 

  值得注意的是, 于2006年开启的中美战略经济对话(SED)为两国清洁能源合作提供了一个全新的平台, 双方在第一次对话期间就签署了《能效与可再生能源合作议定书》。可再生/清洁能源合作也成为此后历届中美战略经济对话的重要议题之一,以至于“两国政府可能将这一议题从战略经济对话中分离出来, 单设一个独立的对话机制”① 。在第四次中美战略经济对话中, 两国签署了《中美能源环境十年合作框架》, 在维护能源安全和开发清洁能源技术等具有战略意义的广泛领域达成了合作共识。在2008年底召开的第五次中美战略经济对话中, 双方又签署了《中美能源环境十年合作框架下的绿色合作伙伴计划框架》和《关于建立绿色合作伙伴关系的意向书》, 其中就包括中国华电集团公司与美国未来能源控股公司(清洁能源发电)、重庆市与科罗拉多州丹佛市(电动和插入式混合动力汽车)、江苏省无锡市与堪萨斯州威奇塔市(清洁水和大气)以及唐山市曹妃甸新区与美国浮海风电有限公司(风能)等清洁能源伙伴合作项目。② 目前, 中美在清洁能源科技合作方面的一项重要内容是由中国科学院、中国工程院、美国科学院、美国工程院共同参与的“中美合作大规模可再生能源发电咨询项目” , 该项目的两次考察和双边会议已分别于2008年12月和2009年4月在中国科学院和美国夏威夷大学举行。

 

  此外, 以2009年11月奥巴马访华为契机, 中美两国又签署了《中美关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》, 并承诺在此基础上为推进气候变化、能源和环境的政策对话和务实合作采取重要步骤。为了对两国从事清洁能源研究的科学家和工程技术人员开展联合研发提供便利, 并为两国研究人员提供交流平台, 双方还签署了《中国科技部、国家能源局与美国能源部关于中美清洁能源联合研究中心合作议定书》, 并计划在未来五年共同对该研究中心投入至少1.5 亿美元, 优先开展包括建筑能效、清洁煤及清洁汽车等课题研究。与此同时, 中美可再生能源伙伴关系也顺势启动。通过该伙伴关系, 两国将就大规模利用风能、太阳能、先进生物燃料和现代电网制定路线图, 在设计和执行实现这一远景所需的政策和技术手段方面合作。鉴于两国市场规模巨大, 中美可再生能源的加速利用将在全球范围内极大降低这些技术的成本。①总而言之, 中美两国在清洁能源领域开展了丰富多样的实践活动, 签订了一系列合作协定并初步建立了一些固定的合作渠道, 形成了政府、官民一体和非政府间的多层次合作以及双边与多边并举的合作格局。

 

  三、存在的问题

 

  清洁能源合作作为中美经济贸易、科技和能源合作的重要组成部分, 受到了双方重视, 并取得了一定成果。但由于双方能力的不对称性, 中美清洁能源合作在实践过程中也暴露出一些深层次问题。

 

  其一, 中美之间战略互信基础脆弱, 实质性技术转让进展缓慢。美国是当今世界唯一超级大国, 中国则是迅速崛起的新兴大国。受历史和现实的复杂因素影响, 双方在战略层面彼此存在深刻疑虑, 这就导致双方对清洁能源合作的相对收益非常关注。以中美清洁能源合作中的核能领域为例。核能是目前条件下中国可以大规模替代化石能源、有效减少温室气体排放的关键能源来源, 大力发展核能是中国确保能源安全和应对气候变化的重要能源战略之一。目前, 中国的核电仅占总电力的2%左右, 发达国家这个比例平均为16%。根据中国的能源规划,到2020 年中国的核电比例将上升到4%甚至更多。② 中美两国虽然早在1985年就签署了《中美和平利用核能合作协定》, 但该协定一直未能真正实施。直到1997年, 江泽民主席访美期间在华盛顿高峰会议上两国就《中美和平利用核技术合作协定》达成一致, 而后一直拖到2003年, 美国西屋公司在中国第三代核电技术的招标工作中中标, 中美才算有了真正的实质性合作。此次中国引进的西屋公司开发的第三代先进压水堆技术的核电机组将于2013年正式投入运营。虽然目前中美双方核能领域的合作障碍已基本消除, 但从美国政府于2006年决定在不附加前提条件下同印度展开核能合作这一事实, 以及美国向中国转让核电站技术的复杂过程来看, 中美在核能领域的合作仍然有一段路程要走。

 

  其二, 贸易保护主义为双方深入合作设置了障碍。由于中美目前清洁能源合作与应对气候变化问题密切相关, 美国在气候变化领域的贸易保护主义必将影响双方清洁能源合作的正常开展。气候变化领域的贸易保护主义主要源于不同国家对温室气体排放量、产品碳含量标准等方面的差异性界定, 特别是那些来自发展中国家或者经济转型国家的出口商恐将无法满足发达国家的“碳排放/含量”要求。③美国众议院于2009年6月26日通过的《清洁能源安全法案》规定, 在2012年以后, 如果进口产品产地的行业温室气体排放量高于美国同行业的排放量,则总统有权对这些进口产品征收“碳关税”。显而易见, 美国这项政策是打着保护气候的幌子, 实际上搞“碳贸易保护主义”或“碳贸易歧视主义”, 其目的是将“碳关税”作为打击发展中国家贸易的一项工具, 以争夺低碳经济的国际话语权。一旦美国的“碳关税”政策付诸实施, 欧盟可能会迅速仿效, 这将对中国外贸出口造成严重冲击, 并引起中方相应的反弹, ④相关的贸易摩擦将不可避免地影响中美双方在清洁能源领域的合作。

 

  其三, 美国对华出口管制制度在一定程度上也阻碍了双方合作。冷战后, 美对出口管制制度进行了一系列改革和调整, 在加强对敏感物资和技术出口管制的同时, 也放松了对某些民用物资的出口管制, 以满足其经济发展的需要。① 然而, 出于对中国崛起的“担忧”, 美在对华高科技出口管制上并未松动, 这也反映了美国出口管制制度在适用标准上的歧视性和控制对象的有选择性等特征。换言之, 美国的出口管制行为说明美国并不是真正要控制敏感物资和技术出口, 而是要控制对特定对象的出口。

 

  目前, 中国希望从美国进口清洁能源设备和技术, 而美国政府对华高科技出口管制政策却大大限制了美国企业与中国同行的合作, 很多美国企业宁可在中国设立独资工厂, 也不愿向中国转让高新技术。

 

  其四, 中美双方合作目标尚需明晰, 机制建设有待进一步加强。历史上, 中美在清洁能源领域不乏交流与合作, 但大多是以零星形式附属于两国整体经济贸易、科技合作而进行的, 缺乏一个清晰的合作框架和预期目标。直到近年全球气候变化问题日渐严重, 清洁能源合作才迅速上升为中美关系中的热点问题, 开始作为一个“独立性”议题进入双边关系领域。如何避免中美清洁能源合作受到外在因素“一时一事”的影响、长时期保持双方在该领域合作的“积极性”和“稳定性”, 就成为两国不得不冷静思考的问题。基于此, 制定一个能够指导双方长期合作的框架, 预设一定的合作目标, 并且分别在太阳能、风能、水能、核电等具体领域进行实施和考评, 是防止相关协议成为“一纸空文”的重要途径。

 

  就合作机制而言, 一方面, 中美目前虽然在多个政府部门之间(如环保、能源、科技等部门)以及在多个层次上(如中央、地方)初步建立了清洁能源合作机制, 但是与两国间经贸关系相比, 无论是在规模上还是在力度上, 中美之间的清洁能源合作都还拥有巨大开拓潜力。另一方面, 中美两国业已建立的清洁能源合作渠道之间还缺乏足够的信息沟通和相互协调, 这必然会影响双方的合作成效。除了官方和半官方渠道外, 双方在鼓励和支持非政府组织以及相关企业开展清洁能源交流与合作方面亟需加强。与此同时, 中美之间开展“清洁能源对话”的多边机制多数是由美国发起, 由于美国政治做秀的色彩浓厚, 其实际效果并不明显。② 可见, 大力加强机制建设、不断拓展合作渠道, 并且使其功效得到最大限度地发挥是摆在双方面前的重要任务。

 

  此外, 基于意识形态和政治制度的偏见, 美国还将中国排除在其官方发展援助名单之外。在能源与气候变化领域, 中国也就无法得到美国的官方发展援助。需要指出的是, 美国是发达国家中在环境与能源领域唯一没有向中国提供官方发展援助的国家, 这与日本和欧盟形成了强烈的反差。③ 考虑到中美两国发展阶段有所不同, 双方在清洁能源领域的政策、态度和出发点必定存在着不小的差异, 这也是影响双方合作的不确定因素。

 

  总之, 作为世界上两个最大的能源消费国, 中美在能源安全和环保方面面临着相似的问题和挑战。

 

  应对全球气候变化以及开展清洁能源合作事关中美两国能源结构优化、环境改善和国家形象维护, 也关乎国际气候合作机制的建设以及全球气候治理的成效。为加强和深化两国清洁能源合作、克服在实践过程中遇到的问题, 双方必须本着求同存异、互惠互利和共谋发展的原则, 努力消除政治因素的干扰, 明确合作目标、加强机制建设、拓展合作渠道, 以使中美清洁能源合作驶入快车道, 进而为全球气候治理的“良治”和人类可持续发展做出应有的贡献。

 

  就中国而言, 美国积极推动对华清洁能源合作的一个重要目的是希望中国进一步开放市场, 为其创造大量就业机会, 中国对此应有清醒的认识和保持谨慎的态度。中国能源企业只有在国际合作过程中加快培育自己的核心技术, 并在管理上、体制上加强创新, 才能抓住此次清洁能源发展的机遇, 抢占绿色能源科技制高点。